Агентство ЗАГС

Доклад об истории развития правового института записи актов гражданского состояния

Доклад подготовлен для официальных мероприятий ко дню образования службы ЗАГС.

Акты гражданского состояния - это события и действия, которые характеризуют гражданское состояние человека. С актами гражданского состояния связано возникновение, изменение и прекращение определенных прав и обязанностей. Поэтому государство охраняет и защищает важнейшие акты гражданского состояния путем их регистрации в установленном законом порядке.

Сложившаяся к настоящему моменту правовая база, регулирующая порядок регистрации актов гражданского состояния развивалась вместе с государством и прошла в своем развитии сложные периоды.

В дореволюционной России не существовало специальных органов записей актов гражданского состояния. В то время большую роль в общественной жизни государства играла церковь, которая имела свое делопроизводство. В ведении Русской православной церкви находилось регистрация рождения, бракосочетания и смерти. Регистрация данных актов гражданского состояния осуществлялись в рамках совершения религиозных обрядов. Записи вносились в церковно-приходские книги.

В 1721 году по Указу Петра I церковные учреждения были включены в систему государственных органов России, и все православное население Российской империи было приписано к церковным приходам по месту проживания. Церковное делопроизводство осуществлялось духовными притчами храмов, канцеляриями консисторий и духовных правлений. Церковная реформа, проводимая в тот период в Российской империи,  во многом способствовала исполнению законов, регулирующих вопросы регистрации актов гражданского состояния, поскольку до указанного момента соблюдение законности зависело от знания и добросовестности священнослужителей.

Начиная с 1722 года рождение, бракосочетание и смерть стали регистрироваться в метрических книгах приходскими священнослужителями. Метрическая книга состояла из трех частей: записи о рождении, о браке, и о смерти.

Например, запись о рождении содержала следующие сведения: дату рождения, имя родившегося, фамилию, имя и отчество отца, имя и отчество матери, их сословие, вероисповедание и место постоянного жительства. В записи о браке указывались дата венчания, фамилии, имена и отчества жениха и невесты, их вероисповедание, сословие и место постоянного жительства. Кроме метрических книг, сведения о браке указывались в, так называемых, «обыскных» книгах, в которых записывались данные «обыска», другими словами показания свидетелей и поручителей об отсутствии законных препятствий к заключению брака.

При регистрации духовные органы в своей деятельности руководствовались полным собранием законов Российской империи, Указами самодержавцев всероссийских и определениями Священного Синода. После кодификации права, проведенной в начале ХIХ века, основные материалы, касающиеся регистрации актов гражданского состояния, были собраны в десятом томе Свода законов Российской империи.

Будучи государством многонациональным, российский законодатель должен был бы оговаривать в своих законах вопросы, которые касались не только людей православной веры, но и представителей других нехристианских конфессий. Однако, единого акта, регулирующего все вопросы семейного права, вплоть до революции 1917 года так и не было создано.

Дореволюционное брачно-семейное законодательство России не было светским, все вопросы фактически оставались в руках церкви. Российские законодатели упорно отказывались от проведения реформ, признанных всеми мировыми ведущими специалистами в области гражданского права.

Правовой основой создания в России органов ЗАГС явились декреты Совета Народных Комиссаров Российской Республики от 18 декабря 1917 г.[1] «О гражданском браке, о детях и о ведении книг актов гражданского состояния» и от 19 декабря 1917 г. «О расторжении брака»[2].

Принятие данных документов коренным образом изменило старый порядок, регулирования брачно-семейных отношений, в первую очередь, церковь была отстранена от регистрации актов гражданского состояния. В соответствии с Декретом от 18.12.1917 на территории Российской Республики стали признаваться лишь гражданские браки. Однако в примечании к документу было указано, что «церковный брак на ряду с обязательным гражданским является частным делом брачующихся».   

Во исполнение Декрета от 18.12.1917 «О гражданском браке, о детях и о ведении книг актов гражданского состояния» 4 января 1918 Народным комиссариатом юстиции и Народным комиссариатом по местному самоуправлению утверждается Инструкция об организации отделов записей браков и рождений[3].

Именно с данного момента стала формироваться новая структура органов государственного управления, которая наделялась функциями по регистрации актов гражданского состояния. В соответствии с Инструкцией: «при волостных земских управах, а где таковых не имеется, при уездных земских управах, при городских управах, а в г. Петрограде и Москве при районных управах незамедлительно начинают действовать «Отделы записей браков и рождений».

Несмотря на то, что после принятия вышеуказанных документов церковь полностью была отстранена от обязанностей по регистрации актов гражданского состояния, в некоторых регионах страны из-за отсутствия тщательно разработанных инструкций органы ЗАГС и приходские храмы работали параллельно вплоть до начала 20-х годов. Между притчами и органами ЗАГС шла оживленная переписка по вопросам передачи документов о регистрации актов гражданского состояния и выдачи повторных документов. И только в конце 20-х годов архивы метрических книг были почти полностью переданы на хранения отделам ЗАГС. Остальные документы поступили на хранение в центральные и местные государственные архивы.

Нормативные акты по вопросам деятельности органов ЗАГС на тот период принимались Наркоматом юстиции, Наркоматом внутренних дел (далее НКВД), Наркоматом по местному самоуправлению, Главархивом другими заинтересованными органами. Следует отметить, что регистрации актов гражданского состояния отводились не только демографическое значение, но и в первую очередь - политическое.

Общее руководство органами ЗАГС РСФСР осуществлял Центральный отдел ЗАГС при НКВД РСФСР. Данным органом была разработана структура ведомственной и территориальной подчиненности и соподчиненности органов ЗАГС.

22 октября 1918 года на заседании ВЦИК был принят первый советский кодекс «Кодекс законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве»[4] (далее Кодекс 1918 года). На принятии данного документа следует остановиться более подробно.

С принятием данного документа семейное право было выделено в отдельную самостоятельную отрасль и регулирование семейных отношений стало производиться отдельно от гражданских.

В соответствии с Кодексом 1918 года регистрация актов гражданского состояния была полностью передана гражданской власти. Согласно
ст. 246 Кодекса 1918 года структура органов ЗАГС состояла из окружных и местных отделов ЗАГС при волостных, городских и районных органах управления. Общее руководство регистрацией актов гражданского состояния осуществлял Центральный отдел ЗАГС.

Органы ЗАГС в то время вели:

·         книги записей рождений;

·         книги записей смертей;

·         книги записи отсутствующих;

·         книги записей браков;

·         книги записей разводов;

·         книги заявлений о происхождении зачатых детей;

·         книги записей лиц, изменивших фамилии и прозвища, и алфавит к ним.

С 1918 года начала формироваться система консульских учреждений РСФСР, уже в 1921 году был принят первый документ, регламентирующий их работу – Общее положение о советских органах за границей. Консульские учреждения производили регистрацию актов гражданского состояния в отношении советских граждан, проживающих на территории иностранных государств. Все документы по регистрации актов гражданского состояния передавались на постоянное хранение в Москву.

Налаживание работы органов ЗАГС в период становления Советской Республики была делом нелегким. Поскольку данная система органов была новой для молодого государства. Приходилось строить данную систему с нуля. К сожалению, ощущалась большая нехватка методических материалов.

В то время органы ЗАГС сталкивались даже с такой проблемой как нехватка бумаги. Так, например, в связи с отсутствием бумаги в 1918 году была остановлена работа по составлению вторых экземпляров актовых книг и алфавитов к ним (данная проблема стояла в то время во многих советских  учреждениях). Как и во всем госаппарате, в отделах ЗАГС началась работа по упрощению делопроизводства и статистической отчетности в целях экономии бумаги.

В связи с образованием СССР в 1923 году была развернута подготовка к созданию нового семейного кодекса и 19 ноября 1926 года был принят Кодекс РСФСР о браке, семье и опеке (далее – КоБСО). С введением в действие КоБСО (1 января 1927 года) отделы записей браков и рождений переименовываются в бюро записей актов гражданского состояния, которые создаются в городах и районных центрах. В развитие норм КоБСО в 1933 году принимается  Инструкция о порядке регистрации актов гражданского состояния, которая подробно регламентировала вопросы регистрации актов гражданского состояния.

Учитывая политическую обстановку сложившуюся в стране, начиная с 30-х годов органы ЗАГС приобретают определенный статус. В июле 1934 года органы ЗАГС, как ведомство, хранящее первостепенную информацию по текущему учету населения, были включены в структуру Народного комиссариата внутренних дел. Все сотрудники отделов ЗАГС приобретают милицейские чины, начальники отделов становятся лейтенантами. 

В соответствии с приказом НКВД СССР от 27.08.1937 руководство работой органов по Союзу ССР стал осуществлять Отдел Актов Гражданского Состояния НКВД СССР. Работой органов, регистрирующих акты гражданского состояния в союзных и автономных  республиках, в краях и областях, руководили отделы актов гражданского состояния НКВД союзных и автономных республик и соответствующих краевых и областных управлений НКВД. Регистрацией актов гражданского состояния в городах, районных центрах, сельских населенных пунктах и рабочих поселках руководили соответствующие отделы и отделения НКВД.

После Великой Отечественной войны требовалось коренным образом перестроить работу органов ЗАГС. В 1946 году НКВД было переименовано в МВД. 8 января 1946 года вышло постановление СНК РСФСР «О мероприятиях по упорядочению регистрации актов гражданского состояния». В последствии данное постановление было утверждено СНК СССР, который одновременно поручил СНК других союзных республик принять аналогичные постановления, направленные на упорядочение регистрации актов гражданского состояния с учетом местных особенностей.

Но только 25 октября 1956 года органы ЗАГС были выведены из подчинения Министерства внутренних дел и переданы в введение местных советов народных депутатов.

7 июня 1957 года Совет Министров РСФСР принимает постановление «Об организации руководства ЗАГСами» (№ 524 от 07.06.1957). В соответствии с данным документом в штатах Совета Министров автономных республик, крайисполкомов, облисполкомов и горисполкомов городов республиканского подчинения были утверждены должности инспекторов по ЗАГСам для руководства и контроля за работой органов ЗАГС.

Методическое руководство за работой органов ЗАГС согласно указанному Постановлению было возложено на Министерство юстиции РСФСР (в составе центрального аппарата Минюста был организован отдел по ЗАГСам).

На основании постановления Совета Министров РСФСР от 07.06.1957 № 524 Минюстом РСФСР 20.01.1958 по согласованию с МВД РСФСР и Минфином РСФСР была разработана и утверждена Инструкция о порядке регистрации актов гражданского состояния.

В 1969 г. был принят Кодекс о браке и семье РСФСР, в соответствии с которым регистрация актов гражданского состояния в городах и районных центрах стала производиться отделами (бюро) ЗАГС исполнительных комитетов районных, городских, районных в городах Советов народных депутатов, а в поселках и сельских населенных пунктах – исполнительными комитетами поселковых и сельских Советов народных депутатов.

Кодекс регулировал вопросы регистрации актов гражданского состояния вплоть до принятия Федерального закона от 15 ноября 1997 № 143- ФЗ "Об актах гражданского состояния".



[1] СУ РСФСР, 1917, № 11, ст. 160

[2] СУ РСФСР, 1917, № 10, ст. 152

[3] СУ РСФСР, 1918, № 14, ст. 200

[4] СУ РСФСР 1918 г., № 110, ст. 818